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Les dépenses publiques pendant la crise et le bilan opérationnel de leur utilisation
SYNTHÈSE
La crise du Covid-19 et ses conséquences économiques et sociales ont induit une forte hausse des dépenses publiques. Ces dernières ont représenté 61,8% du PIB en 2020, contre 55,4% en 2019. À la demande de la commission des finances de l’Assemblée nationale, la Cour s’est attachée à analyser l’évolution de ces dépenses, qu’elles résultent ou non des conséquences de la crise sanitaire. Selon les conventions de calcul retenues par la Cour, la hausse atteint 96,4 milliards d’euros, soit +6,5%, correspondant pour 86% à des dépenses de crise. Les dépenses ordinaires, sans lien avec la crise, représentent 14% de la hausse des dépenses publiques, soit 13,7 milliards d’euros. La hausse des dépenses publiques a principalement concerné l’Etat (+ 11,0 %) et les administrations de sécurité sociale (+ 5,6 %). En revanche les dépenses des collectivités territoriales ont été peu affectées par la crise sanitaire (-0,9%).
En 2020, les dépenses supplémentaires dues à la crise ont principalement porté, dans le domaine sanitaire, sur le financement des tests de dépistage de la COVID-19, sur la compensation des pertes de recettes et des surcoûts en personnels et matériels des établissements de santé et médico-sociaux ainsi que sur les aides aux professionnels de ville affectés par les restrictions d'activité pendant le premier confinement. Par ailleurs, le soutien aux entreprises est passé principalement par le fonds de solidarité, l'activité partielle, les prêts garantis par l'État, les allègements et reports de prélèvements sociaux.
La Cour des comptes a estimé que ces dispositifs ont globalement atteint leurs objectifs à court terme et ont permis de préserver le pays des effets économiques et sociaux de la crise. Toutefois, l'analyse fait apparaître qu'ils ont été conçus de façon large, notamment en comparaison avec nos partenaires, s’agissant tant du soutien aux entreprises et aux ménages que des dépenses de santé, et qu’ils ont pu conduire à des effets d’aubaine et à des risques de fraude. Cela justifie de revenir aujourd’hui à des mesures ciblées et à une intensification des contrôles. En outre, cet effort s'est fait au prix d’un endettement public accru : par rapport à 2019, la dette publique a augmenté de près de 20 points de PIB, pour s’établir à 115,1 points de PIB (soit 2 650 milliards d’euros).
Au-delà de 2021, qui verra encore se poursuivre la hausse des dépenses sous l’effet de la prolongation de la crise sanitaire, du plan de relance et de mesures pérennes d’augmentation des dépenses (« Ségur de la santé » notamment), la Cour souligne la nécessité d’infléchir le rythme d’évolution des dépenses publiques et appelle à mettre en extinction progressive les dispositifs de crise en soutien aux entreprises et aux ménages. Une action résolue pour maîtriser la dépense publique doit permettre d’engager une réduction du poids de la dette rapportée au PIB.
SOMMAIRE
PROCÉDURES ET MÉTHODES
SYNTHÈSE
RECOMMANDATIONS
INTRODUCTION
CHAPITRE I UNE MOBILISATION MASSIVE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE, À LA CHARGE DE L’ÉTAT ET DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE
I - UNE AUGMENTATION CONSIDÉRABLE DES DÉPENSES DE L’ÉTAT
A - Une progression très marquée des dépenses et du déficit
B - Des dépenses exceptionnelles pour faire face à la crise, mais des dépenses ordinaires qui continuent à progresser
C - Une hausse des dépenses au-delà du seul budget général
II - UNE FORTE HAUSSE DES DÉPENSES DES RÉGIMES DE PROTECTION SOCIALE, CONCENTRÉE SUR L’ASSURANCE MALADIE ET L’UNÉDIC
A - Une place déterminante des dépenses dans le creusement des déficits sociaux
B - Une hausse considérable des dépenses de la branche maladie liée aux conséquences directes et indirectes de la crise
C - Une nette croissance des dépenses de l’Unédic
D - Des dépenses globalement stables pour les autres branches de la sécurité sociale que la maladie
E - Des aides aux travailleurs indépendants financées par leurs régimes de protection sociale
III - UN FAIBLE IMPACT DE LA CRISE SUR LES FINANCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
A - Une baisse des dépenses contrastée, des collectivités dans l’ensemble peu affectées par la crise
B - De nombreux dispositifs exceptionnels de soutien de l’État
C - Une dégradation limitée de la situation financière globale des collectivités territoriales
IV - UNE HAUSSE GLOBALE DES DÉPENSES DE PRÈS DE 100 MD€ EN 2020
A - Une forte croissance des dépenses publiques, imputable à la crise sanitaire
B - Des risques de progression marquée des dépenses publiques après 2020
CHAPITRE II DES OBJECTIFS DE COURT TERME GLOBALEMENT ATTEINTS, DES DIFFICULTÉS RÉELLES DE MISE EN OEUVRE, UNE SORTIE DE CRISE À ORGANISER
I - DANS LE DOMAINE DE LA SANTÉ, UNE MOBILISATION DE GRANDE AMPLEUR AVEC DES DISPOSITIFS FAVORABLES À LEURS BÉNÉFICIAIRES
A - Les coûts de prévention et de détection du virus
B - Des compensations favorables des pertes de recettes et des surcoûts pour les acteurs du système de santé
C - Une progression considérable des indemnités journalières sous l’effet direct et indirect de la crise sanitaire, pour partie inexpliquée
II - DE VASTES SOUTIENS FINANCIERS AUX ENTREPRISES
A - Des soutiens financiers aux entreprises multiformes et favorables
B - Des dispositifs qui ont globalement atteint leurs objectifs à court terme
C - Des risques d’effets d’aubaine et de fraude significatifs et des incertitudes pour la sortie de crise
III - COMPTE TENU DE L’ENSEMBLE DES AIDES, UNE HAUSSE CONTENUE DU CHÔMAGE ET DES DESTRUCTIONS D’EMPLOI
A - Des dispositifs d’aide à l’embauche globalement efficaces, des résultats plus contrastés pour les aides à la formation
B - Des indices d’un effet favorable sur l’emploi et les chômeurs, mais des difficultés pour les travailleurs en contrat précaire
IV - UNE MOBILISATION DES AIDES AUX MÉNAGES QUI A PERMIS DE PRÉSERVER LEUR SITUATION GLOBALE
A - Un recours accru aux dispositifs de protection sociale de droit commun
B - Des aides exceptionnelles de solidarité couvrant de larges publics
C - Des dispositifs complémentaires ciblés significatifs
D - Une préservation globale, mais contrastée, de la situation financière des ménages
GLOSSAIRE
ANNEXES